上海城市更新背景下的15分钟社区生活圈行动路径探索 | 上海城市规划
上海2035总体规划提出打造“15分钟社区生活圈”的策略，作为践行5大城市发展理念的重要手段之一。对于面临多元主体、已建成环境的存量社区而言，如何推进15分钟社区生活圈的规划和建设行动，提高其可实施性具有重要意义。基于市级部门提出的6大行动指引，结合具体案例对行动路径进行探讨，实践表明：不同试点的行动过程并不完全相同，不同阶段的工作各有侧重和创新点。本文针对目前实践中遇到的政府部门难以跟踪项目全流程、居民参与深度不足等问题，梳理国内外案例，提出行动路径的优化策略。
1背景
目前上海已形成较为全面的指导居住区层面建设的规划标准，上海2035总体规划在此基础上，从提高人性化体验、方便居民生活的角度出发，提出打造“15分钟社区生活圈”（简称“生活圈”）的策略，作为上海建设卓越的全球城市，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”5大城市发展理念的重要手段之一。鉴于存量社区面对的主体和利益团体复杂多元，公共服务设施增加及提升的可用空间较少、老旧小区环境治理等难点，有必要对如何推动存量社区的生活圈建设及其行动路径进行研究，并在实践中进一步探索。
220世纪90年代以来的上海社区发展实践历程
2.1 初步探索社区规划指标和管理体制
上海从20世纪90年代以来就已经开始进行社区规划研究和实践探索。这一时期的社区规划在内容上偏重于社区功能、规模定位等方面，较少注重社区形态规划和空间布局层面。同时初步探索社区管理体制，开展“两级政府，三级管理”的新体制试点，将街道明确为社区管理的主体。
2.2 形成较为完善的社区空间层面规划标准
2004年，上海开始编制《上海市中心城单元规划》，建立了社区公共服务设施指标体系。2011年，上海制定了《上海市控制性详细规划技术准则》（简称“《准则》”），对各类公共服务设施指标进一步细化，形成较为完善全面的社区基础公共服务设施标准。2016年，上海对《准则》进行修订，增加了社区食堂、养育托管点等品质提升型设施。社区物质空间层面规划标准的不断提升、服务类型的不断丰富，给社区发展奠定了重要基础。但是在实际操作中，也遇到了存量社区实施率低、规划空间和需求不匹配等问题。
2.3 聚焦存量社区丰富社区发展内涵
2015年上海市政府出台《上海市城市更新实施办法》，体现了城市发展模式从增量开发到存量提升、政府管理思路从自上而下的宏观管控到多元主体协商的转变，并推出城市更新“4大行动计划”。《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》（简称“《导则》”）作为其中“共享社区计划”的指导性文件，基于《准则》对社区公共服务设施配置的相关标准，进一步提高要求，转变规划理念。一是从统一的设施配置标准向以居民需求为导向的差异化设施配置转变；二是强调协作式规划，鼓励居民、社会团体等组织通过多种方式参与社区建设。目前，上海已经在一些社区开展了生活圈规划和建设的试点工作，包括浦东缤纷社区、普陀万里街道、静安美丽家园等项目。
浦东新区福山路跑道花园
普陀区杨家桥地区健身空间
315分钟社区生活圈行动路径
15分钟社区生活圈的行动路径包括从前期启动到方案制定、项目实施、成果推广的全过程，大致可以分为深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动和评成果6个步骤。
15分钟社区生活圈行动指引
3.1 梳理社区关注重点，明确生活圈建设导向
梳理本社区发展关注的重点，研究居民的需求变化趋势，明确生活圈建设的导向和目标。上海市提出15分钟社区生活圈的建设应从中央城市工作会议“以人为本、关注生活核心问题、提高城市发展宜居性”的精神出发，聚焦居民日常生活、工作与休闲，通过优化社区的用地布局，完善公共服务配套设施，梳理公共开放空间，营造可达性强、服务精准、功能复合、开放安全的宜居社区。以公共服务设施为例，相较于以往的社区规划，此次生活圈重点关注两个方面：一是设施类型完善，二是人性化的体验。
3.2 组建项目推进队伍
社区是多条系统设施在此集成的场所，涉及多方主体，为了确保生活圈建设顺利进行，应结合具体项目，整合各方力量来组建行动队伍。在组建队伍时重点关注两个方面。
一是自上而下的整体统筹协调。成立区级层面的工作小组，搭建跨系统的协商沟通平台。
万里社区生活圈工作组织架构
二是自下而上的多主体参与。生活圈项目的推进小组应包含项目所在街道（镇）/居委会、社区居民等利益相关体，社区规划师、专家学者、设计团队、实施主体等专业技术力量以及社会组织（NGO）、媒体等第三方社会主体。
静安区美丽家园项目工作组织架构
3.3 评估社区现状资源，寻找社区短板
寻找社区短板可分为两个步骤：一是通过区域评估，以市民需求为导向，以控规编制单元为主，对社区进行综合评估，比对《导则》中的要求，明确生活圈中“缺什么、补什么”，形成初步的社区短板清单。二是积极引入公众参与，加强协作式规划机制，以初步的社区短板清单为讨论基础，听取社区居民、街镇、企业、社团等直接利益相关者的意见和诉求，形成包括公共服务设施内容及布局引导的短板清单。
万里社区区域评估技术路线
3.4 制定总体任务
基于寻找社区短板和资源挖潜的工作基础，通过社区顶层设计来明确15分钟生活圈的建设内容，制定发展目标，提出规划策略，明确空间布局方案。在实践中，不同的社区针对自身的本底、发展短板和重点关注问题，提出具有针对性的生活圈建设目标。
3.5 分期推进生活圈建设
生活圈的建设是一个长期渐进式的过程，为了明确建设目标，提升居民对社区规划的信任，应基于短板清单和布局方案引领，结合居民需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等因素，明确3—5年的具体工作任务，形成“分期任务包”。
3.6 总结和宣传建设经验
为了提高居民对社区的关注以及优化后续生活圈建设，区政府、街道/镇组织等应积极宣传生活圈建设经验，通过论坛、展板等多元形式展现更新前后社区公共服务的提升与变化，加强与社区居民的沟通与宣传，吸引居民及时了解更新的成果。市规土局可通过组织生活圈试点评优工作、积极总结经验，由点及面，向全市推广。
4生活圈行动中的组织架构和公共参与优化策略
经过一系列生活圈的实践试点，《导则》中提出的行动指引在实践中基本得到了验证和落实。同时，不同的项目根据自身社区现状和发展诉求，在具体实施上各有侧重和创新。目前在实践遇到的一些问题和不足主要集中在组织构架以及公众参与方面。梳理国内外经验，提出以下几个方面的优化建议。
4.1 完善生活圈工作组织框架，明确主体责任
针对生活圈的工作组织，建议构建以街道为责任主体的行动团队，全流程管控生活圈建设，督促项目实施。区规土局以政策制定和解读及协调统筹为主要职能，设计团队、社区居民、企业协调推进，专家学者、社会组织、媒体负责监督和规划宣传。
生活圈队伍组织架构设想
4.2 鼓励第三方社会组织等多元主体参与
目前关于第三方社会组织在生活圈中所扮演的角色，大致可以分为3种：一是作为政府治理补充和服务提供者的非营利组织；二是对规划实施过程进行有效监督；三是对社区规划进行技术支持和知识普及，主要是指社区规划师、大学等专业团队以及其他非营利组织。第三方组织的加入既包括政府主动引入，也包括居民自发参与。建议针对社区建设生活圈的具体需求，一方面鼓励已有的第三方社区组织加入，另一方面以生活圈建设为契机，鼓励社区基于项目成立具有广泛利益代表性的社会团体，以行使咨询和监督的职责，从而完善生活圈建设组织架构。
4.3 提高居民规划认识，鼓励居民从被动参与到自主参与
一是通过普及规划常识推进生活圈的实施。在生活圈试点实践中，征求居民意见，居民参与完善方案是非常重要的环节，然而由于大部分居民并非专业人士，对规划知识的认识不足导致公众参与工作往往不够深入、效率较低。因此规划常识普及工作对推进生活圈的实施具有重要意义。目前居民获取规划知识主要源于具体项目中规划师对方案的解读、相关论坛沙龙的组织等，缺乏日常性和持续性的常识普及。
二是通过顶层设计促进居民的自主规划行动。目前生活圈的规划和建设基本以政府为主，居民参与程度有限。对于存量社区而言，应鼓励居民加深对社区的了解，更加主动地参与社区建造过程。从小微问题入手，以本社区为核心，提出有针对性的生活圈建设设想，在此过程中凝炼出社区归属感和社区文化特色。政府部门通过信息公开、制定管控和辅助政策为居民提供指引和帮助。
5结语
上海2035总规中提出，将打造“15分钟社区生活圈”作为践行5大城市发展理念的重要策略。对于存量地区，目前已经开展多个社区生活圈试点工作，在《导则》提出行动指引的基础上，对生活圈的实施进行有益探索，基本形成深解读—组队伍—找短板—定任务—推行动—评成果的6步行动。本文结合试点案例，对6步行动路径进行具体分析。实践表明，《导则》所提出的行动指引基本具有实际可操作性，同时不同试点在具体的项目推进过程中，对不同阶段的工作各有侧重和创新点。针对实践中遇到的一些问题，本文结合国内外案例研究，对生活圈的组织架构和公众参与环节提出了完善生活圈工作组织框架、鼓励第三方社会组织等多元主体参与、提高居民对规划的认识、鼓励居民从被动参与到自主参与的优化建议。
详情请关注《上海城市规划》2018年第4期《上海城市更新背景下的15分钟社区生活圈行动路径探索》，作者：何瑛，上海市规划编审中心。
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